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Direito Administrativo – Atividade Financeira do Estado

March 1, 2018

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E DIREITO FINANCEIRO

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

As finanças públicas passaram a ser uma exigência dos povos que foram se organizando em sociedades e constituindo governos, para dar atendimento às necessidades coletivas.   Logo, algumas necessidades das pessoas passaram ser atendidas pelo Poder Público. Desde a Antiguidade, o Estado, ainda em forma embrionária, já procurava dar conta desse encargo.

A imposição tributária levaria à instituição do tesouro público, à existência de finanças públicas, como hoje são chamadas. Sem a instituição e a cobrança de tributos não haveria receitas públicas para fazer face às despesas públicas, uma vez que o Estado paga pelos bens e serviços contratados com o uso da moeda. A atividade financeira é exercida na medida em que os entes políticos captam receita e a aplicam no pagamento de pessoas e coisas para a criação e manutenção de vários serviços públicos.

Nosso texto da Constituição Federal de 1988 é rico em disposições que estabelecem as etapas legislativa e administrativa para consecução da atividade fiscal estatal (dividida em captação de receita e realização de despesa). Complementando esse plexo normativo, dispõe ainda sobre o acesso do cidadão ao Poder Judiciário.

Assim, há dispositivos constitucionais expressos sobre tributação, captação de receitas, despesas, crédito e empréstimos compulsórios, responsabilidade na gestão e controle de contas públicas. Como se trata de atividade administrativa, submeter-se-á ao regime administrativo e, principalmente, ao princípio da legalidade, daí, porque deduzir-se que “sem lei … não há atividade financeira, termos em que se traduz o chamado princípio da reserva da lei”.

A atividade financeira do Estado é apenas uma das atividades administrativas desenvolvidas pelos entes políticos estatais.     

Assim, a atividade financeira do Estado consistirá na criação, obtenção, gestão e dispêndio de dinheiro público para a execução dos serviços afetos ao Estado, e é vista por alguns como atividade/meio para prover o Estado dos recursos necessários à manutenção de suas atividades substantivas (fiscais).

1) Conceito

Segundo Aliomar Baleeiro ( Uma introdução à Ciência das Finanças . São Paulo: Forense, 2008, p. 8), a atividade financeira consiste, em “obter, criar, gerir e despender dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público. Embora expressa em algarismos em dinheiro, a atividade financeira, do ponto de vista econômico, desloca, do setor privado para o setor público, massa considerável de bens e serviços, retirando-os uns e outros ao consumo e ao investimento dos particulares”.

Assim, a atividade financeira é aquela marcada pela realização de uma receita ou  pela administração do produto arrecadado ou pela realização de um dispêndio ou investimento.

2) Características

A) o sujeito ativo é sempre uma pessoa jurídica de direito público – União,  Estados, Municípios o Distrito Federal e suas respectivas autarquias, excluídas as atividades desenvolvidas por pessoas de direito privado no exercício de função ou serviço.

B) trata-se de atividade de conteúdo econômico, mas somente na medida em que cuida do ingresso e da saída de recursos financeiros.

C) não se trata de atividade fim, porque ela representa um meio de arrecadar recursos que serão aplicado para atender as necessidades públicas e não para armazená-los.

3) Fins

Esta atividade de obter recursos para a manutenção e o funcionamento do Estado não é uma atividade fim, como a manutenção da ordem interna, a defesa do inimigo externo, a prestação da jurisdição, a oferta de ensino e assim por diante. Mas a separação entre atividade fim e atividade meio é feita somente para efeitos didáticos, quando menos porque a atividade financeira está intimamente ligada aos fins do Estado.

DIREITO FINANCEIRO

1 Conceito

Direito Financeiro é a disciplina jurídica da atividade financeira

Delimitação

As operações de natureza financeira praticadas pelos particulares obedecem regras de direito privado, ao passo que o Direito Financeiro, que é ramo do direito público, rege exclusivamente  as finanças públicas. O Direito Administrativo cuida de administrar bens que o Estado possui e o Direito Financeiro cuida de arrecadar o que o Estado não tem. Há discricionariedade na aplicação das normas de Direito Administrativo e isto praticamente inexiste no Direito Financeiro.

3 Aspectos Constitucionais e Infraconstitucionais do Direito Financeiro

A CF/88 é fonte inquestionável do Direito Financeiro, dita a disciplina em diversos dispositivos, tais como nos artigos 157 a 164; 70 a 75 e 165 a 169. (ver referidos dispositivos). E no campo infraconstitucional, sob o prisma orçamentário, a Constituição estabeleceu três leis que tratam do orçamento público e que são de iniciativa do Poder Executivo de cada ente, ou seja, União, Estados e Municípios. São as denominadas Espécies Orçamentárias, a saber:

– PPA – Plano Plurianual (instruiu de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes – art. 165, § 1º da CF) (ver referido dispositivo constitucional)

– LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias (compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo, ainda, sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras à apreciação do Congresso Nacional. Deve, ainda, preceder a elaboração do orçamento, por estabelecer suas metas e prioridades – art. 165, § 2º, da CF) (ver referido dispositivo)

– LOA – Lei Orçamentária Anual (compreende o orçamento fiscal referente aos três Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos da empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social – art. 165, § 5º da CF) (ver referido artigo)

A) Despesa  Pública

1- Conceito

É a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, baseada em autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo. O título da dívida pública equipara-se ao dinheiro. A despesa pública deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária (CF, 167, II). VER ARTIGO

“O conceito de despesa pública, de resto, há de ser construído em termos de poder abranger realidades tão distintas como, por exemplo, o pagamento de um funcionário público, o gasto com a construção de uma estrada, a concessão de um subsídio a uma empresa, a amortização de um empréstimo anteriormente contraído pelo Estado, a aquisição de material de guerra, a atribuição de uma bolsa de estudo, etc. “  SOUSA FRANCO, Antonio L. de. Finanças públicas e direito financeiro. 2ª ed. Coimbra, Almedina, 1988, p. 269, apud  Celso Ribeiro Bastos, Ob. Cit. na bibliografia, p. 53, nota de rodapé 49.

Assim, para que o Estado possa efetivar seus objetivos, metas ou responsabilidades, realiza, despesas, as quais são denominadas de públicas, porque provêm dos cofres públicos. 

2 – Aspectos da função econômica da despesa pública

Em um contexto liberal onde há o convencimento de que o Estado consome e não produz, a despesa pública deve limitar-se ao mínimo indispensável (segurança nacional e ordem interna, por ex.). Em oposição, a doutrina intervencionista prega o reconhecimento do Estado como um redistribuidor de riquezas.

3- Evolução da despesa pública

Algumas causas do aumento real da despesa pública: progresso técnico (armas, por ex.), alteração do papel do Estado (meio ambiente, por ex.), guerras, causas financeiras (manutenção de inflação baixa através de juros altos).

4- Classificação da despesa pública

A classificação das despesas, segundo alguns autores, permite responder a perguntas como as seguintes:

Quanto o governo gasta com Benefícios Previdenciários?

Quanto custa anualmente o Programa Bolsa família?

Qual a despesa anual da Universidade do Ceará?

Quanto das receitas do Orçamento Federal é transferido para estado e municípios, por determinação constitucional?

As despesas podem ser classificadas em : produtivas (limitam-se a criar utilidades), reprodutivas (aumentam a capacidade produtora do país), despesa-compra (pagamento de funcionários), despesa-transferência (subsídio). 

E temos a classificação legal. Vejamos:

– classificação por esfera orçamentária – que tem por finalidade identificar  o orçamento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto no artigo 165, § 5º da CF: orçamento fiscal; orçamento de investimento e orçamento da seguridade social.

– classificação institucional – na União, essa classificação, reflete a estrutura organizacional e administrativa e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária.

– classificação funcional – composta por um rol de funções e subfunções prefixadas, tem o papel de agregador dos gastos públicos por áreas de ação governamental, nas três esferas. Trata-se de uma classificação independente dos programas.

5- Disciplina jurídica da despesa pública

CF. 167 e Lei nº 4.320/1964 (verificar referido dispositivo)

B) Receita Pública

1- Conceito – Receita Pública é todo ingresso de dinheiro nos cofres de uma pessoa jurídica de direito público.

2 – Classificação – possui várias classificações. Então vejamos:

– Receitas ordinárias e Extraordinárias – essa classificação leva em consideração a periodicidade com que a receita adentra nos cofres públicos. Assim temos  as receitas ordinárias são entrada constante, periódica ou permanente, ou seja, aquelas anualmente previstas, que ingressam com regularidade e com isso são usadas para atender às despesas regulares do Estado, como é o caso dos impostos. Já as receitas extraordinárias são aquelas cuja entrada é de caráter menos constante e, por não estarem previstas no orçamento, surgem em caráter excepcional, por força de uma situação momentânea que exigirá a intervenção do Estado no patrimônio particular, como são os casos dos tributos contidos nos artigos 148, II e 154, II da CF. (ver referidos dispositivos)

– Receitas originárias e Derivadas –  levam em consideração a origem da receita, ou seja, como o Estado obtém essa receita. Originária aquela que tem origem no próprio patrimônio público imobiliário do Estado. A derivada é aquela arrecada compulsoriamente, derivando do patrimônio dos particulares.

– Receita patrimonial (gerada pelo patrimônio do Estado – terras, casas, empresas, direitos), Receita tributária (gerada pela cobrança de tributos) e Receita Creditícia (operação voluntária através da qual o particular empresta dinheiro ao Estado).

– Receitas orçamentárias e extraorçamentárias – essa classificação aproxima-se daquela que separa os recursos públicos entre entradas e receitas. O critério para classificar uma receita como orçamentária ou extraorçamentária será indagar se pertence ou não ao Tesouro. Quando pertencer ao Tesouro, será classificada como orçamentária, pois o valor recebido não constituiu entrada compensatória no ativo e no passivo financeiro e não está vinculada a obrigação de devolução ou pagamento a terceiro. E as extraorçamentárias são aquelas que provocam alterações no patrimônio financeiro, sem, todavia, ocorrer modificação do saldo.

C) Orçamento Público

1- Conceito –  previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrir  receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada ano.

2-Elementos essenciais–econômicos (previsão da gestão orçamentária), político (assegura direitos fundamentais e controla o Executivo através do Legislativo) e jurídico (previsões legais – CF, 165/169). (ver artigos)

3- Disciplina jurídica – quanto mais o Estado intervém na economia, mais numerosas são as previsões constitucionais a respeito do orçamento.

4- Fiscalização do orçamento – “a regra básica do Estado de Direito é que a Administração se subordina à lei. Esse princípio amplo da legalidade que informa toda a Administração restaria letra morta se não houvesse um sistema destinado a garantir-lhe a eficácia. Daí surgir a necessidade do desempenho de um função fiscalizadora…”. VEJAM : CF, 70.

5- Tribunais de Contas – CF, 71 e 75 (ver referidos dispositivos)

6- Princípios Orçamentários – assim como todo ramo do Direito, o Direito Financeiro também pauta-se em uma série de princípios. Assim, passaremos a abordar alguns princípios orçamentários:

a) Anualidade Orçamentária – a dinâmica da Administração Pública faz com que haja uma necessidade de implementação do orçamento de forma anual, com o objetivo de que possa sofrer as alterações necessárias para a implementação das diretrizes previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido o art. 2º da Lei n. 4320/64 foi recepcionada pelo art. 165, III, e § 9º da CF, que estabelece uma programação anual entre receita e despesa, atualmente exteriorizada pela Lei Orçamentária Anual. Destaque-se que a anualidade orçamentária ainda persiste no Direito brasileiro e não deve ser confundida com a anualidade tributária.

b) Unidade –  este princípio não significa que o orçamento deva ser elaborado em um documento único, mas sim, que o sistema orçamentário seja elaborado em harmonia com todos os seus elementos sob o aspecto formal. Ver art. 165, § 5º da CF.

c)  Universalidade – este princípio está intimamente relacionado ao princípio da unidade, pois, para que o orçamento seja uno, as leis orçamentárias terão que prever de uma vez todas as receitas e despesas dos Poderes, dos órgãos, fundos e entidades da Administração direta e indireta pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

d) Legalidade – este é o princípio norteador de todo o sistema orçamentário; por isso a Constituição, em seu art. 165, disciplinou o aspecto formal em que deve ser pautado, reservando, contudo, ao Poder Executivo a competência privativa para encaminhar projeto de lei orçamentária, em especial o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

e) Publicidade Orçamentária –  é um princípio conhecido do Direito Administrativo, previsto no art. 37 caput da CF. Especificamente no Direito Financeiro, esse princípio vem disposto no art. 165, § 3º, quando estabelece que o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. Prevê ainda a CF, no art. 166, § 7º, que sejam aplicadas ao Plano Plurianual a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, no que não contrariar o disposto na seção dos Orçamentos e as demais normas relativas ao processo legislativo.

f) Proibição de Estorno – este princípio técnico está previsto no art. 167, VI da CF, que simplesmente veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

OBS.: TODOS OS DISPOSITIVOS LEGAIS DEVERÃO SER CONSULTADOS E TAMBÉM AS LEGISLAÕES MENCIONADAS NO TEXTO 

Cabe esclarecer que há ainda, os princípios do equilíbrio orçamentário-financeiro, o da clareza ou transparência, o da exclusividade, não vinculação, racionalidade, continuidade, aderência, especificação dentre outros.

Responsável pela disciplina Professor Fernando Peixoto de Araújo Neto.

Este blog é de autoria de Junior Campos Ozono.

Fonte: online.unip.br (acesso exclusivo aos alunos)

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