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Organização Administrativa

December 5, 2014

  1. Introdução

 

          Organização Administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que estuda a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas que a compõem.

No âmbito federal, o tema é disciplina pelo Decreto-Lei nº 200/67 que “dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa”.

  1. Concentração e Desconcentração

Concentração é o modo de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas em repartições ou departamentos. Trata-se de situação raríssima, pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas.

Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração são os Ministérios da União, as Secretarias estaduais, os postos de atendimento da Receita Federal, as delegacias de policia, os Tribunais de Contas, as Casas Legislativas.

O conceito central da concentração e da desconcentração é a noção de órgão público. Órgão público é um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica própria.

 

  1. Centralização e Descentralização

 

Centralização é o desempenho de competências administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. È o que ocorre, por exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Descentralização, as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. São elas: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Entidades da Administração Pública Indireta ou Descentralizada é composta por pessoas jurídicas autônomas com natureza jurídica de direito público ou de direito privado. A natureza jurídica de direito público ou de direito privado determina diversas características jurídicas especiais, definindo qual o regime jurídico aplicável.

São pessoas de direito público: autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas.

          São pessoas de direito privado: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações privadas.

 

AUTARQUIAS

São pessoas jurídicas de direito público interno, pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração.

             Exemplos: Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS; Banco Central – Bacen; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis – Ibama; Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cadê; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra.

             Na maioria das vezes, o nome “instituto” designa entidades públicas com natureza autárquica.

O conceito legal de autarquia é apresentado no artigo 5º, I do Decreto- Lei 200/67 (ver referido dispositivo)

             – são pessoas jurídicas de direito público: significa dizer que o regime jurídico aplicável a tais entidades é o regime jurídico público, e não as regras de direito privado;

são criadas e extintas por lei específica – a personalidade jurídica de uma autarquia surge com a publicação da lei que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. Nesse sentido, estabelece o artigo 37, XIX, da Constituição Federal: “somente por lei específica será criada autarquia”. A referência à necessidade de lei “específica” afasta a possibilidade de criação de tais entidades por meio de leis multitemáticas. Lei específica é a que trata exclusivamente da criação da autarquia. Em respeito ao princípio da simetria das formas, se a criação depende de lei, então a extinção de autarquia também exige lei específica.

dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial –  autonomia é capacidade de autogoverno representando um nível de liberdade na gestão de seus próprios assuntos, intermediário entre a subordinação hierárquica e a independência. Portanto, as autarquias não estão subordinadas hierarquicamente à Administração Pública Direta, mas sofrem um controle finalístico (princípio da tutela).

nunca exercem atividade econômica –  autarquias somente podem desempenhar atividades típicas da Adminsitração Pública conforme dispõe o artigo 5º, I do Decreto 200/67, como prestar serviços públicos, exercer poder de polícia ou promover o fomento.

             – são imunes a impostos- por força do artigo 150, § 2º da CF/88, as autarquias não pagam nenhum imposto. (ver referido dispositivo)

             – seus bens são públicos –  daí estarem revestidos dos atributos da impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade.

– praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos

possuem prerrogativas especiais da Fazenda Pública –  prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, desnecessidade de adiantar as custas processuais e de anexar procuração do representante legal

responsabilidade objetiva – artigo 37, § 6º da CF (ver dispositivo)

AUTARQUIA DE REGIME ESPECIAL. Trata-se de autarquia com tratamento diferenciado em alguns pontos. Surgiu para definir universidades públicas. Quase todas as universidades federais são autarquias especiais, mas por quê? Normalmente, chefe do Executivo escolhe o chefe da autarquia; reitores são escolhidos pelo corpo docente e funcionários. Além disso, as universidades têm liberdade para decidir sobre o currículo. Assim, vejamos algumas peculiaridades: (1) REITOR escolhido por ELEIÇÃO e (2) LIBERDADE para CURRÍCULO.

 

AGÊNCIAS REGULADORAS

A criação das agências reguladoras brasileiras teve uma direta relação com o processo de privatizações e a reforma do Estado iniciado na metade dos anos 90.

A partir de 1995, iniciou-se um processo acelerado de privatizações e reformas estatais cujo passo inaugural consistiu na promulgação de sucessivas emendas constitucionais abrindo caminho para a implantação do novo modelo. As mais importantes dessas emendas foram:

  1. a) Emenda Constitucional n. 5, de 15-8-1995, que decretou o fim da exclusividade da prestação direta, pelos Estados-membros, dos serviços locais de gás canalizado.
  2. b) Emenda Constitucional n. 6, de 15-8-1995, responsável pela extinção do tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional, especialmente quanto à pesquisa e à lavra de recursos minerais e ao aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica.
  3. c) Emenda Constitucional n. 8, determinou o fim da exclusividade estatal na prestação dos serviços de telecomunicação.
  4. d) Emenda Constitucional n. 9, determinou a quebra do monopólio estatal das atividades de pesquisa, lavra, refino, importação, exploração e transporte de petróleo, gás natural e hidrocarbonetos.

Importante, ressaltar que as Emendas Constitucionais nºs 8/95, o inciso XI do artigo 21 da CF, ganhou a seguinte redação; “ compete à União: “… XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de órgão regulador e outros aspectos institucionais”

Na mesma linha, o inciso III do § 2º do artigo 177 da CF, com redação dada pelo artigo 2 da Emenda Constitucional 9/95, prescreve: “A lei a que se refere o § 1º disporá sobre (…) – a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União”.

Portanto, as Emendas Constitucionais n. 8/95 e 9/95 são consideradas o marco histórico introdutor das agências reguladoras brasileiras.

Exemplos de Agências: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica – criada pela Lei 9.427/1996;  ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações – cariada pela Lei n. 9472/97; AMP – Agência Nacional de Petróleo – criada pela Lei n. 9478/97; ANS – Agência Nacional de Saúde – criada pela Lei n. 9961/2000; ANA – Agência Nacional de Águas – criada pela Lei n. 9984/2000 dentre outras. (ver referidas Leis)

 

             Qual a natureza jurídica das agências reguladoras?  São autarquias com regime especial, possuindo todas as características jurídicas das autarquias comuns, mas delas se diferenciam pela presença de duas peculiaridades em seu regime jurídico:

  1. a) Dirigentes estáveis: ao contrário das autarquias comuns, em que os dirigentes ocupam cargos em comissão exoneráveis livremente pelo Poder Executivo, nas agências reguladoras os dirigentes são protegidos contra o desligamento imotivado. A perda do cargo de direção em uma agência reguladora só pode ocorrer: 1) com o encerramento do mandato; 2) por renúncia: 3) por sentença judicial transitado em julgado. Essa proteção contra a exoneração imotivada ou ad nutum representa uma estabilidade mais acentuada, permitindo ao dirigente exercer tecnicamente suas funções sem preocupação com influências políticas ou partidárias;
  1. b) Mandatos fixos – diferentemente do que ocorre

 

REGIME JURÍDICO:

– DEVER DE LICITAR. Lei 9.472/97, lei geral das telecomunicações, que criou a ANATEL. A lei diz que agência reguladora não obedece a lei 8.666. Modalidades de licitação exigidas: pregão e consulta. Constitucional essa lei? ADIN 1668, STF entendeu que (a) agência deve seguir lei de licitações; inconstitucional nessa parte, portanto; (b) pode, no entanto, seguir modalidades específicas de pregão ou consulta. Quem pode fazer pregão hoje no Brasil? Em 1997, ninguém fazia pregão no Brasil ou consulta. Pregão foi introduzido em 2000 apenas para a União, sendo estendido depois a todos os demais entes da federação pela Lei nº 10.520/02.

 

AGÊNCIA EXECUTIVA

Nasceu da Lei 9.649/98: agência executiva tem natureza de autarquia e fundação, que precisa ser melhorada. É uma qualificação (agência executiva) que recebem essas autarquias e fundações públicas. Não se cria outra entidade. Apenas dá um status ou qualificação de agência executiva para uma autarquia ou fundação que já existe.

Para tanto, a entidade elabora um plano estratégico de reestruturação. Para executar o plano, a entidade celebra com a administração direta um contrato de gestão, por meio do qual o ente receberá mais recursos e mais liberdade para torná-la eficiência. O status depende de um decreto do Presidente e dura até final do contrato de gestão, ou seja, é temporário. Como exemplo: INMETRO.

FUNDAÇÃO

 

As Fundações são pessoas jurídicas compostas por um patrimônio personalizado, destacado pelo seu instituidor para atingir uma finalidade específica, denominadas, em latim, universitas bonorum.

Essa definição serve para qualquer fundação, inclusive para aquelas que não integram a Administração indireta (não-governamentais). No caso das fundações que integram a Administração indireta (governamentais), quando forem dotadas de personalidade de direito público, serão regidas integralmente por regras de direito público. Quando forem dotadas de personalidade de direito privado, serão regidas por regras de direito público e direito privado.

Tanto uma quanto outra são compostas por patrimônio personalizado. No caso da fundação pública, o referido patrimônio é destacado pela Administração direta, que é o instituidor da fundação. Podemos citar, a título de exemplo, as seguintes fundações: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Universidade de Brasília (UNB), Fundação Estadual do Bem-estar do Menor (Febem), Fundação Nacional do Índio (Funai); Fundação Memorial da América Latina (FMAM), Fundação Padre Anchieta (TV Cultura).

As fundações integrantes da Administração indireta do Estado (fundações de direito público ou governamentais) poderão assumir personalidade jurídica de direito público ou privado, em que pese aos entendimentos doutrinários diversos, no sentido de somente ser possível a instituição de fundações sob a sistematização do Código Civil , com criação por meio de escritura pública ou testamento e sempre com personalidade jurídica de direito privado.

Com efeito, de acordo com o que determina a CF/88 em seu artigo 37, inciso XIX, e de regras legais vigentes, para a criação de fundações públicas com personalidade jurídica de direito público, faz-se necessário autorização legislativa e conseqüente elaboração de atos constitutivos, diferente do que ocorre com as autarquias, que são efetivamente criadas por lei específica. Posto isso, cumpre observar que grande parcela da doutrina entende que, quando é instituída uma fundação pública com personalidade jurídica de direito público, esta em tudo se equipara às autarquias; por isso devem ser criadas por lei específica, e não somente autorizadas, e denominam-se autarquias fundacionais. Com efeito, o Egrégio Supremo Tribunal Federal já decidiu ser a fundação espécie de autarquia, com conseqüente aplicação do regime jurídico das autarquias às fundações, in verbis “… o entendimento desta Corte é o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas espécie do gênero autarquia”.

 

  1. Características
    • Liberdade financeira: a exemplo das autarquias, as fundações desfrutam de liberdade, nos limites da lei e das finalidades que perseguem, para definir a melhor forma de utilização de seu patrimônio e capital; todavia, porque integrantes da Administração indireta do Estado e destinatárias de verbas públicas, submetem-se ao controle do respectivo Tribunal de Contas do ente a que se vincula.
    • Liberdade administrativa: cumpre às fundações decidir a melhor forma de atuar na busca dos objetivos que nortearam sua instituição, definindo sua política de prestação de serviços; todavia, com controle finalístico dos atos pelo Judiciário.
    • Dirigentes próprios: também possuem liberdade na escolha de seus dirigentes, que deve ser realizada na forma determinada nos atos constitutivos da fundação.
    • Patrimônio próprio e  personalizado: significa que sobre ele recaem normas jurídicas que o tornam sujeito de direitos e obrigações e está voltado a garantir que seja atingida a finalidade para qual foram criadas. Em coerente lição da doutrina, a fundação não é dotada de patrimônio, ela é o patrimônio.
  1. Criação e Extinção

As fundações são criadas no ordenamento jurídico. Se sua personalidade for de direito público, será criada por lei específica (regras de direito público).

As fundações governamentais, sejam de personalidade de direito público, sejam de direito privado, integram a Administração Pública. Com efeito, de acordo com maioria doutrinária, a lei cria e dá personalidade para as fundações governamentais de direito público, denominadas autarquias fundacionais. As fundações governamentais de direito privado são autorizadas por lei e sua personalidade jurídica se inicia com a constituição e o registro de seus estatutos (artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal). Cumpre observar que as fundações são extintas da mesma forma como são criadas.

  1. Responsabilidade

As fundações também respondem pelas suas próprias dívidas e obrigações contraídas. A Administração direta tem responsabilidade subsidiária quanto às dívidas e obrigações das fundações, ou seja, a Administração somente poderá ser acionada depois de exaurido todo o patrimônio, as forças das fundações.

As fundações governamentais, independentemente de serem dotadas de personalidade de direito público ou privado, assim como as autarquias, também terão responsabilidade objetiva quanto aos atos praticados pelos seus funcionários (artigo 37, § 6.º, da Constituição Federal/88), respondendo pelos prejuízos que esses causarem a terceiros. Tal responsabilidade se justifica não só em razão da previsão constitucional, mas sim em razão da natureza das atividades e dos fins de criação das fundações.

EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

  • 1- COMPARAÇÃO

 

EMPRESA PÚBLICA:

– Pessoa jurídico de direito público ou privado? PRIVADO.

– Para que serve? Prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica.

– A qualificação “pública” diz respeito ao capital, que é exclusivamente público.

– Pode adotar qualquer modalidade empresarial admitida em nosso ordenamento (S/A, Ltda. etc.).

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA:

– Pessoa Jurídica direito PRIVADO.

– Para que serve? Prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica.

Capital misto. A maioria do capital votante deve estar nas mãos do poder público.

– Só pode ser S/A.

Assim, quais as SIMILARIDADES entre empresa pública e sociedade de economia mista?  Pessoa Jurídica de Direito Privado e  servem para mesma finalidade.

Quais as DIFERENÇAS?

– Capital: Empresa Pública: exclusivamente público, enquanto Sociedade de Economia Mista: misto.

– Constituição: Empresa Pública pode adotar  qualquer tipo; Sociedade de Economia Mista só pode ser S/A.

– Competência para ações. Conforme dispõe a CF/88 em seu artigo  109, I: Empresa pública federal, de quem é a competência? Justiça federal. Sociedade de Economia federal: Justiça estadual. STF, súmulas 517 e 556.

Empresa Pública Sociedade de Economia Mista
SIMILARIDADES
PJ de direito privado
Podem prestar serviço público ou exercer atividade econômica
DIFERENÇAS
Capital exclusivamente público Capital misto
Pode constituir-se em qualquer tipo de empresa Só S/A
Competência da Justiça Federal Competência da Justiça Estadual
  1. REGIME JURÍDICO

Regime MISTO, porque mistura regras de direito privado e público. Se prestadora de serviço público, prevalência de regime de direito público, mais próxima da autarquia. Se exploradora de atividade econômica, regime mais próximo da iniciativa privada.

CF/88: Art. 173, “a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”, intervenção na atividade econômica só se justifica pela (i) segurança nacional e (ii) relevante interesse coletivo. Assim, não se pode explorar qualquer atividade econômica.

Regras para Empresa Pública (EP) ou Sociedade de Economia Mista (SEM) prestadoras de serviço público:

SEM/EP prestadora de serviço público SEM/EP exploradora de atividade econômica
Licitação Obrigatório, lei 8.666: 1º; CF: 37, XXI. Possibilidade de dispensa (lei 8.666: 17 e 24) e inexigibilidade (lei 8.666: 25) Facultativo, CF: 173, par. 1º, III. “A lei estabelecerá o estatuto jurídico”: estatuto ainda não veio; enquanto isso, aplica-se 8.666. Possibilidade de dispensa (lei 8.666: 17 e 24*) e inexigibilidade (lei 8.666: 25).
Falência Não estão sujeitas a falência, cf. lei 11.101/05: 1º. Havia alguma doutrina dizendo que cabível falência, mas LRE não faz distinção; assim, não estão sujeitas a falência, cf. lei 11.101/05: 1º.
Responsabilidade SIM, CF: 37, VI.

Responsabilidade OBJETIVA. Solidariamente, existe ordem de preferência.

NÃO, aplica-se o direito civil.

Responsabilidade SUBJETIVA. Aqui, o Estado não responde.

Bens públicos Em regra, NÃO, são penhoráveis etc., porque seguem regime privado. EXCEÇÃO: só serão bens públicos aqueles diretamente ligados à prestação de serviço público, pelo princípio da continuidade do serviço público. Há divergência minoritária, no entanto.
Privilégios tributários NÃO têm privilégios, desde que cobre tarifas. CF: 150, par. 3º: não há aplicação da imunidade recíproca quando houver cobrança do tarifa do usuário. Assim, quando houver prestação de serviço público, possível a tarifa. CF: 173, par. 2º: NÃO têm privilégios, salvo os extensíveis à iniciativa privada.
Pessoal Quadro NÃO TEM SERVIDOR PÚBLICO, mas SERVIDORES DE ENTES GOVERNAMENTAIS DE DIREITO PRIVADO, seguindo regime celetista, i.e. empregados. Esses empregados equiparam-se a servidor público em alguns aspectos:

(i)             Concurso público;

(ii)            Regime da não-acumulação (exceções na CF);

(iii)          Teto remuneratório (caso precise de repasse; em caso contrário, não aplicável teto);

(iv)         Improbidade, equiparados a funcionários públicos pela lei penal;

(v)           Sujeitos a remédios constitucionais.

O empregado da EP ou SEM não goza de estabilidade do CF: 41, podendo ser a dispensa imotivada (TST, súmula 390; OJ 247)**.

* Dispensa para 20% do convite.

** ECT é empresa pública, mas tem tratamento de Fazenda Pública, ou seja, autarquia (regime de precatório, imunidade tributária recíproca, impenhorabilidade de bens etc.). Mesmo tendo tratamento de empresa pública, abriu lojas por franchising, quando deveria fazer licitação. Tribunal de contas foi atrás.

A licitação é dispensável quando a competição for impossível, o que ocorre quando prejudica a finalidade da atividade ou prestação do serviço. Como essa atividade é de interesse público, teríamos a licitação, que visa ao interesse público, obstando a busca do interesse público. A licitação é afastável sempre que prejudicar o interesse público, que ela mesma quer proteger. O rol de circunstâncias é EXEMPLIFICATIVO. Exemplo: gráficas de diários oficiais são normalmente sociedades de economia mista, que também atuam no mercado. Se para comprar papel tivesse que licitar, deixaria de ser competitiva, daí dispensa. Agora, para construir sede nova, obviamente necessário o certame licitatório.

ENTES DE COOPERAÇÃO

Entes de cooperação estão fora da administração, pertencem ao TERCEIRO SETOR, também chamados ENTES PARA-ESTATAIS. ONGs podem pertencer a esta categoria, mas não necessariamente. São pessoas jurídicas de direito privado que não podem ter fins lucrativos, apesar de poder acontecer incidentalmente.

  1. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS

Ou SISTEMA “S”, vez que quase todos começam com letra “S”: SESI, SENAC, SEBRAE, SENAI, SEST (transportes), SENAT (transportes), SENAR (rural) etc.

FINALIDADE. Ente para-estatal serve para fomentar e dar apoio às diversas categorias profissionais. Exemplos: cursos de profissionalização do SEBRAE, show do SESI etc. Desenvolvimento da categoria causa o desenvolvimento do Estado.

FINANCIAMENTO. O sistema “S” tem duas receitas: (i) recursos orçamentários, isto é, direto do orçamento, mas que não formam sua principal receita; (ii) PARAFISCALIDADE, ou seja, cobra contribuição social. Lembrando: competência tributária é a aptidão para criar tributos e é indelegável; já capacidade tributária é a aptidão para cobrar tributos, esta sim, delegável. Pode-se delegar a capacidade tributária para Pessoa Jurídica de direito público (contribuição do INSS) ou pessoa Jurídica de direito privado, desde que perseguidoras do interesse público.

CONTROLE. Se serviço social autônomo recebe recurso público (orçamentário e contribuição), está sujeito ao Tribunal de Contas. E licitação? Lei das licitações prevê também que está sujeito a licitação, não precisando seguir todas as regras, bastando o procedimento simplificado.

TRABALHADORES. Empregado privado, sob regime celetista.

PRIVILÉGIOS TRIBUTÁRIOS. Entes para-estatais não têm privilégios tributários.

  1. ENTIDADE DE APOIO (FUNDAÇÃO DE APOIO)

NATUREZA. Pode ser fundação, associação ou cooperativa; normalmente, fundação. Todas de natureza privada, formadas por funcionários. Vão cooperar com Estado por meio de CONVÊNIO. Atuam junto de universidades públicas e hospitais, sendo criadas pelos servidores públicos. Pós paga em universidade pública: organizada pelas entidades de apoio a fim de amealhar recursos para pesquisa. Exemplos: FAPESP, FUSP etc.

Alvos de muita crítica:

  • (i) Falta regulamentação, com exceção dos entes de apoio a universidades públicas (lei 8.958/94).
  • (ii) PRIVILÉGIOS: podem receber dotação orçamentária, tomar emprestados servidores públicos, utilizar bens públicos. Têm regime privado, mas usam recursos públicos.
  1. ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS)

Tem respaldo na Lei 9.637/98 (ver referida Lei). É pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, fora da administração. Normalmente, existe de extinções de estruturas da administração – tenho órgão público desnecessário e transfiro seus bens para ente privado. A OS, beneficiada pelo Estado, vai manter-se vinculada ao Estado mediante CONTRATO DE GESTÃO, que preverá recursos orçamentários e utilização de bens públicos e servidores.

FINALIDADES. A OS não vai necessariamente prestar serviço público, mas cooperar com o Estado nas áreas do ensino, pesquisa, saúde, meio ambiente e cultura.

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO é responsável pela administração da OS, composta por particulares e servidores. Incoerência! Servidor com pé no privado.

CONTROLE. O Tribunal de Contas pode controlar OS.

experiência.

  1. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIPs)

Organização da sociedade civil de interesse público são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, fora da administração respaldada pela Lei 9.790/99. (ver referida Lei).

Fonte: http://online.unip.br/disciplina/detalhes/876 (acesso exclusivo aos alunos). Acesso em 05/12/2014.

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