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Tributação e Orçamento

April 28, 2014
Tributação e Orçamento
 
Lei Complementar
 
O art. 146 da Constituição Federal reservou à lei complementar competência para disciplinar:
a) conflitos de competência;
b) regulamentação das limitações constitucionais ao poder de tributar;
c) definição de tributos e suas espécies;
d) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;
e) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.
Todavia, a missão da lei complementar não ficou isenta de dúvidas. É que a distribuição de competências tributárias foi empreendida diretamente pela Constituição.
O legislador complementar pode prestar-se ao papel de declarar os presságios constitucionais sobre o tema, não podendo inová-los. A lei complementar federal não pode dispor sobre o tema.
Entender o assunto de outra forma poderia desconjuntar os princípios federativos, da autonomia municipal e da autonomia distrital.
 
Os tributos e suas espécies
 
A Constituição enumerou as cinco modalidades tributárias: os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais, afirmando que podem ser instituídos por qualquer um dos entes federativos.
Imposto é o tributo que tem por fato gerador uma situação independente de qualquer prestação estatal específica relativa ao contribuinte.
Taxa é o tributo que tem por fato gerador o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição.
Contribuição de melhoria é o espécime tributário cobrado em face do “custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada, e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado” (CTN, art. 81).
 
Capacidade contributiva
 
O princípio da capacidade contributiva constitui mero desdobramento do princípio da isonomia, indicando como fator de discriminação a capacidade econômica de quem deve pagar o imposto e infligindo alíquotas maiores a quem possuir maior capacidade de pagamento. Os impostos devem buscar quantificação proporcional à capacidade econômica do contribuinte.
 
Empréstimos compulsórios
 
Os empréstimos compulsórios devem ser instituídos por lei complementar nas seguintes hipóteses:
a) para fazer frente a despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência;
b) em caso de investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional.
 
Contribuições sociais
 
Existem três espécies de contribuição social:
a) as de intervenção no domínio econômico;
b) as de interesse das categorias profissionais ou econômicas;
c) as de seguridade social.
As contribuições sociais têm natureza tributária e a instituição das contribuições sociais é de competência da União (salvo exceção no parágrafo único do art.149).
 
Princípio da não-discriminação tributária em razão da procedência ou destino dos bens
 
Significa que as pessoas tributantes estão impedidas de graduar seus tributos, levando em conta a região de origem dos bens ou o local para onde se destinem.
 
Princípio da igualdade tributária
 
O princípio da igualdade pode significar o caráter hipotético da norma, que a consequência deve ser igual, sem qualquer distinção decorrente de quem quer que seja a pessoa envolvida.
 
Princípio da uniformidade
 
Veda que a União institua “tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferente regiões do país”(CF, art. 151, I).
 
Princípio da proibição de limites ao tráfego de pessoas ou bens
 
A regra constitucional afirma a vedação da instituição de tributos interestaduais ou intermunicipais que tenham por propósito, explícito ou implícito, a limitação do tráfego de pessoas ou bens. Permite-se a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
 
Princípio da anteoridade
 
Sua finalidade é indicar qual o momento em que a lei tributária passa a irradiar seus efeitos, evidentemente sobre fatos que a partir de então vierem a ocorrer.
 
Princípio da proibição de tributos com efeito confiscatório
 
Os tributos não podem possuir tal significação econômica que inviabilizem a propriedade. Evidente que a avaliação desse efeito varia segundo cada tipo de tributo. Os impostos sobre o consumo, cuja exação se incorpora ao preço, pode possuir alíquota das mais significativas, sem que venham a galgar foros confiscatórios. O mesmo não se diga de outros gravames, como, por exemplo, o IPTU, que, a depender da alíquota, pode inviabilizar a propriedade.
 
Princípio da legalidade
 
Esse princípio proíbe os entes federativos de “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
O princípio sofre exceções. Os impostos sobre importação de produtos estrangeiros, exportação de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários podem ter suas alíquotas alteradas por ato do Poder Executivo. Tal se deve ao caráter eminentemente extra fiscal desses impostos.
 
Princípio da irretroatividade da lei tributária
 
O princípio reafirma a regra de que a lei, a priori, deve ter vigor imediato e geral; a norma constitucional especifica proibição de cobrança de tributos em relação a fatos geradores ocorridos antes do inicio da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado.
 
As imunidade tributárias
 
Elas constituem cláusulas limitadoras das competências tributárias, pois excluem do âmbito de todas as pessoas tributantes as hipóteses por elas agasalhadas.
As imunidades são classificadas da seguinte forma:
a) imunidade recíproca, que impede as pessoas políticas de instituírem impostos sobre patrimônio, renda ou serviços uns dos outros;
b) imunidade dos templos de qualquer culto, que traduz, garantia do direito fundamental à liberdade de credo e religião;
c) imunidade dos partidos políticos, das entidades sindicais dos trabalhadores e das instituições de educação e assistência social, sem fins lucrativos, que afirma que o patrimônio, a renda e os serviços destes não podem ser objeto de imposto;
d) imunidade dos livros, jornais, periódicos e do papel destinado a sua impressão.
 
Dos impostos
 
Impostos da União
 
A Carta Federal indica como de competência da União a instituição dos seguintes impostos:
1 – importação de produtos estrangeiros;
2 – exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
3 – renda e proventos de qualquer natureza;
4 – produtos industrializados;
5 – operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
6 – propriedade territorial rural;
7 – grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
 
Impostos dos Estados e do Distrito Federal
 
Os Estados e o Distrito Federal têm competência para a instituição dos seguintes impostos:
1 – transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos;
2 – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
3 – propriedade de veículos automotores.
 
Impostos dos Municípios
 
Inscrevem-se na competência dos Municípios a instituição dos impostos sobre:
1 – propriedade predial e territorial urbana;
2 – transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos e sua aquisição;
3 – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (inciso III).
Houve autorização expressa também para a implementação de alíquotas seletivas em decorrência da localização e do uso do imóvel.
 
Repartição das receitas tributárias
 
A Constituição Federal regulamentou a repartição de receitas tributárias entre os entes tributantes.
Qualquer imposto extraordinário criado pela União deve ter 20% de sua arrecadação destinada aos Estados e ao Distrito Federal.
Pertencem aos Municípios 50% dos valores arrecadados pela União com o imposto territorial rural, bem como 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios.
A Constituição indica que 10% do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados serão entregues aos Estados e ao Distrito Federal, respeitado o princípio de que a nenhuma entidade federada poderá ser destinada parcela superior a 20% do montante arrecadado.
 
Finanças e orçamento
 
Finanças é a atividade econômica do Estado, na obtenção de receitas, na realização de despesas, na administração da dívida interna e externa, bem como no controle da economia pelo fluxo da moeda.
A competência para emissão de moeda foi atribuída ao Banco Central, que ficou proibido de conceder empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
O Banco Central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. Tesouro Nacional é a denominação atribuída ao “Departamento do Ministério da Fazenda, onde se centraliza a administração dos negócios financeiros do Estado, notadamente no que se refere à receita e despesas públicas”.
 
Orçamento
 
A Constituição Federal, ao regulamentar a estrutura jurídica das receitas e despesas do Poder Público, criou, a bem do rigor, um sistema orçamentário, conformado a partir do inter-relacionamento de três leis orçamentárias, a saber: o orçamento anual, a lei de diretrizes orçamentárias e o plano plurianual.
Essas três entidades normativas constituem um sistema, pois, segundo a disciplina que lhes emprestou a Carta de 1988, apresentam implicações recíprocas, interdependência e, simultaneamente, finalidades próprias e específicas.
 
Orçamento anual
 
Orçamento é o instituto de que dispõe o Poder Público para estimar receitas e programar despesas, obtendo, simultaneamente, a autorização legislativa necessária à realização dos programas e despesas públicas pelo período de um ano. Nesse sentido, o orçamento anual guarda duas finalidades básicas, é dizer, a primeira, de programação da vida econômica do Estado, harmonizando a estimativa de entradas financeiras com a realização correspectiva de despesas; a segunda, de cumprimento do princípio da legalidade, que, vertido sob a ótica do direito público, indica a necessidade de que as despesas sejam previamente autorizadas por lei.
O orçamento anual decompõe-se em três unidades de programação:
a) o orçamento fiscal dos Poderes do Estado, Ministério Público, dos órgãos, fundos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive as fundações, instituídas e mantidas pelo Poder Público;
b) o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social;
c) o orçamento da seguridade social.
O orçamento de todas essas entidades deve estar coligido a um único documento, constituindo, porém, categorias autônomas de programação.
A Constituição, ao dispor sobre a lei orçamentária, congregou em seus dispositivos uma série de princípios, ditos orçamentários, cujo propósito é sublinhar as singulares dessa entidade normativa. Vejamos, pois, os mais importantes princípios dos orçamentos:
Universalidade – todas as despesas e receitas devem estar previstas no orçamento, sem qualquer discriminação quanto à sua natureza, origem ou finalidade;
Anualidade – o orçamento deve ser atualizado anualmente, oportunidade em que o Legislativo exerce fiscalização das contas do Poder Público, emitindo autorização para a realização de gastos programados. Importante sublinhar que o princípio da anualidade tem aplicação exclusiva ao âmbito orçamentário, não podendo ser confundido com o princípio da anterioridade tributária;
Exclusividade – a lei orçamentária não pode conter dispositivo estranho à estimativa e previsão de receita. Proíbem-se as chamadas “caudas orçamentárias”, ou seja, dispositivos que introduzem no orçamento matéria incompatível com sua natureza e finalidade.
Unidade – todas as receitas e despesas do governo devem integrar um único documento, ou seja, não existe orçamento individualizado de cada uma das entidades públicas, fato que sugere a integração finalística da vida econômica de todas as entidades e órgãos do Poder Público;
Não-afetação ou não-vinculação – não pode haver a vinculação de verba proveniente de imposto.
Em outras palavras, o propósito do princípio é evitar a edição de leis que, vinculando receita proveniente de impostos, prejudiquem o custeio de despesas genéricas pelo orçamento.
Entretanto, a regulação constitucional do orçamento não se esgota nos princípios arrolados acima. Antes, existem duas outras regras de peculiar importância. A primeira delas afirma que os recursos orçamentários destinados aos órgãos do Ministério Público, do Poder Legislativo e do Poder Judiciário devem ser-lhes encaminhados em duodécimos até o dia vinte de cada mês. Trata-se, com efeito, de norma garantidora da autonomia desses órgãos, pois, sem ela, ficariam em situação de extrema dependência do Poder Executivo, na negociação do repasse de seus recursos orçamentários. Demais disso, a Constituição indicou que qualquer aumento, vantagem, criação de cargos ou alteração da estrutura de carreiras depende da existência de prévia dotação orçamentária, bem assim de autorização legislativa específica.
 
Lei de diretrizes orçamentárias
 
A lei de diretrizes orçamentárias possui três finalidades básicas:
1 – a definição de metas e prioridades da Administração Pública Federal;
2 – a orientação da formação da lei orçamentária anual;
3 – a instituição da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
 
Plano Plurianual
 
O plano plurianual tem por escopo estabelecer, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas para a Administração Pública Federal, sendo que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser incluído no projeto orçamentário sem que conste do plano plurianual.
Convém destacar que o plano plurianual, diferentemente dos dois primeiros institutos citados, não tem vigência anual, mas quadrienal. Esse prazo de vigência resulta da intelecção do art. 35, § 2, I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que preconiza que o plano plurianual deve ser aprovado até o final da sessão legislativa correspondente ao exercício do primeiro ano de mandato presidencial, devendo viger até o final do primeiro exercício do mandato presidencial subsequente. Logo, perdura do final do primeiro ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do subsequente, possuindo, desta feita, o mesmo prazo de duração do mandato presidencial, qual seja, quatro anos.
 
Processo legislativo das leis orçamentárias
 
A Constituição, ao lado das regras e princípios precitados, indicou pormenores do processo legislativo das leis orçamentárias. O primeiro deles atina com a chamada iniciativa vinculada. Por esta regra de iniciativa, o projeto orçamentário só pode ser apresentado pelo Presidente da República, que, diversamente do que ocorre com a denominada iniciativa reservada, não possui discricionariedade para escolher o momento de apresentação do projeto. É que a Constituição indica expressamente a oportunidade em que o processo legislativo deve ser deflagrado.
As três leis orçamentárias, não obstante só possam ter o processo legislativo deflagrado pelo Presidente da República, possuem termo prefixo para início de tramitação legislativa.
Ressalva-se ao Presidente da República, no entanto, a prerrogativa de, uma vez encaminhados os projetos, propor a modificação destes, desde que não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Ainda no que diz respeito às regras de iniciativa, convém observar que as emendas parlamentares oferecidas aos projetos orçamentários não podem desfigurá-los. É que, caso admitida a possibilidade de que as emendas ao projeto adquirissem tal compostura que implicasse a revisão total do texto original, parece que estaria sendo violado, por via transversa, o poder de iniciativa reservada do Presidente da República.
Os parlamentares, assim, podem apresentar emendas, desde que, respeitando seu caráter acessório, elas não impliquem desfiguração do projeto original.
Deflagrado o processo legislativo, os projetos devem ser apreciados por ambas as Casas Legislativas, na forma do regimento comum, sendo regulada, em nível constitucional, a existência de uma comissão mista de Senadores e Deputados, com as atribuições definidas pelo § 1 do artigo 166 da Constituição Federal.
As emendas parlamentares devem sempre ser apresentadas na comissão mista, sendo certo que a Constituição permitiu que parlamentares ofereçam emendas que modifiquem despesas, porque, sugerindo nova despesa, a proposta parlamentar deve indicar expressamente qual deve ser anulada, caso a emenda seja acolhida, vedadas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
 
Do sistema financeiro nacional
 
Emenda Constitucional n° 40/03
 
A redação do capítulo sobre o sistema financeiro nacional (capítulo IV da Constituição Federal), dada pela EC nº. 40, de 29 de maio de 2003, concedeu ao Congresso Nacional maior liberdade para sua regulamentação, pois retirou a exigência de observância, por parte da lei complementar, de diversos preceitos previstos pela redação original do artigo 192.
Dessa forma, a principal alteração, trazida pela EC nº. 40/03, foi a verdadeira desconstitucionalização do conteúdo básico da matéria referente ao sistema financeiro nacional. Outra importante previsão foi a expressa determinação de desnecessidade de lei complementar única para disciplinar todo o sistema financeiro nacional.
A nova redação do caput do artigo 192 da Constituição Federal, dada pela EC n°. 40/03, expressamente prevê sua regulamentação por leis complementares.
 
Fonte: online.unip.br (acesso exclusivo aos alunos)
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